城投公司在全国范围内的发展则要追溯到2008年。为应对国际金融危机,国家推出“四万亿”刺激计划,支持有条件的地方政府组建投融资平台,通过发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽政府投资项目配套资金的融资渠道。在此政策强刺激下,新的城投公司犹如雨后春笋般相继成立,并由省、直辖市级扩展到了地级市和区县。自此城投公司的发展步入快车道,各级地方政府和平台的关系进入蜜月期

2017 年以来,财政部贯彻执行政府工作报告中“规范地方政府举债行为”的要求,频发封堵政府违法违规融资的文件。先是在 4 月底联合六部门发布财预 50 号文,随后又下发财预 87 号文对政府购买服务以负面清单的方式做了明确的界定,并严格要求必须在年度预算或者中期预算中有所体现。 罕见的监管力度一举封锁地方政府“擦边球”式违规融资途径,对地方政府融资产生较强冲击。

地方政府融资渠道进一步收窄,但其基础建设与公共服务责任却不能因此减轻。高企的地方财政缺口下将迫使地方政府深化拓展已有或者新的融资渠道。在去杠杆势在必行的大背景下,地方政府融资平台怎样转型和可持续发展俨然已成为值得关注的重要议题。

43号文的出台基本宣告了我国旧有城建投融资体制的终结。而这一时期的城建投融资体制的显著特征是,“以各级地方政府信用背书为支撑,以城投公司作为主要融资载体”。在旧有的城建投融资体制形成和发展过程中,亦形成了政府和平台之间的相互依附关系,即平台依赖政府信用支持存在和发展,政府依赖平台解决城建资金问题。

如果我们将二者之间的依附关系进行更深层次定义的话,旧有城建投融资体制下的政府和平台关系可以定性为“委托-代理”关系。城投公司主要是代表政府进行相关项目的投融资和工程建设管理,并作为城市建设融资项目的代融资主体、项目实施的执行者、项目资金运用的管理者和项目后评估的组织者。此时的平台角色可以定位为地方政府融资代理人和政府职能的延伸者,恰恰是这种特殊的职能定位,使其无法摆脱政府行政上的约束,二者从而形成密不可分的依赖关系。

同时城投公司以政府信用为依托进行融资。作为政府投资项目的代融资主体,城投公司自身的融资能力极为有限,必须积极争取与所承担任务相匹配的财政、土地、政策等政府支持,在此基础上积极运作各类政府资源才能够确保融资任务的顺利完成。

旧有的“委托-代理”关系之下,导致的结果是严重的政企不分。平台处于政府部门、企业和事业单位之间,自身身份难以界定。

新环境下城投平台纷纷公告宣布推出政府融资平台:

城投公司当前阶段主要融资困境

1、财政部加强监管,合规融资路径变少

2、“政企分开”,金融机构对城投公司的认可度降低

3、“降杠杆”背景下,城投公司公开市场融资发行困难

《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)要求,融资平台公司在境内外举债融资时,应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能。同时《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)中指出,在融资平台承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。

在工作中,确实发现不少城投公司近几年来处于逐步转型的过程中。一方面城投平台继续承担地方基础设施建设主体职能;另一方面,城投平台经营业务开始逐渐趋向于多元化,且渐渐脱离地方政府从而面向市场,城投平台具备了一定的自主经营能力。

未来退出融资平台的公司会越来越多,因为法律上要求所有的融资平台都要转型。 第一,名义上主体转型,第二,融资行为转型。只有转型才能继续融资。此外,退出融资平台管理和不承担政府融资职能是两码事。城投企业或政府公告退出融资平台的表述是不规范的,退出融资平台管理,需要按照银监会关于退出融资平台管理的程序执行;很多平台的公告退出,是指不承担政府融资职能。退出理由主要为:初步建立现代企业制度,实现市场化运营;不再承担地方政府融资职能;承担的地方债务已经纳入政府财政预算。

城投平台对外融资,很多项目依旧是针对基建工程,与当地政府部门的关联性较强,该类政信项目平台公司一般都会出具地方政府的回购函,因而相较于市场上的其他投资理财产品而言,政信项目依然是具备较强保障的。